《江苏省旅游条例》（以下简称条例）自2016年3月1日起施行。现将有关内容解读如下：

    一、《条例》出台背景

    旅游业是现代服务业的重要组成部分，其涉及面广、综合性强、关联度高、带动作用大，对于促进经济增长、改善人居环境、提高人民生活质量具有重要的作用。江苏旅游资源丰富，自然景观与人文景观交相辉映，名胜古迹遍布全省，旅游业发展极具潜力。

    从2004年至2014年，江苏经济社会发展取得了令人瞩目的成就，旅游业也有了迅猛发展。十年间，江苏年接待境内外游客人数从1.5亿人次增加到5.74亿人次，旅游业年总收入从1436.15亿元增加到8145.5亿元，旅游业增加值占GDP比重从4.3%增加到5.5%，旅游经济规模一直保持全国前列。随着我省旅游业转型升级和旅游强省建设的推进，旅游业在迅速发展的同时，出现了一些新情况和新问题，《江苏省旅游管理条例》已难以适应新形势和新要求，亟需与之相适应的法律来规范和引导。因此，制定条例是发展所需，势在必行，具体有以下三点。

    （一）贯彻落实《旅游法》，加强旅游法制建设的需要

    2013年4月，《旅游法》正式颁布，标志着中国旅游业进入了依法兴旅、依法治旅的新阶段。2014年8月，国务院出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，要求各地区、各有关部门深入贯彻实施《旅游法》，落实配套法规。2014年7月，省政府出台了《关于全面构建“畅游江苏”体系、促进旅游业改革发展的实施意见》，要求以贯彻实施《旅游法》为契机，推动旅游业健康发展，着力打造“畅游江苏”品牌，加快建设旅游强省。2014年11月，中共江苏省委十二届八次全会审议通过《中共江苏省委贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》，要求把十八届四中全会精神落实到全面推进依法治省的实践之中。因此，制定条例是适应江苏旅游新形势，促进江苏旅游新发展，推进依法治省、依法行政的需要。

    （二）促进旅游业更快更好发展，培育经济新增长点的需要

    旅游业作为极具发展潜力的综合性产业，是新常态下重要的经济增长点。2014年7月23日，省政府常务会议指出，我省正处在旅游大省向旅游强省发展的关键阶段，旅游业发展面临着难得机遇和巨大潜力，应当加快改革创新步伐，进一步发挥旅游业在优化产业结构、扩大消费需求、改善民生福祉、保护生态环境等方面的重要作用。因此，制定条例是加快旅游业改革创新，培育经济新增长点，实现旅游发展从政策推动向法治引领转变的需要。

    （三）规范旅游市场秩序，进一步提升服务质量的需要

随着旅游业的蓬勃发展，大众旅游时代已经到来。旅游产品从单纯观光到观光、休闲、度假并存，旅游新业态如乡村旅游、工业旅游、研学旅游、体育旅游、医疗（养生）旅游等不断涌现，旅游者的出行方式如自驾游、房车露营等渐成风尚，旅游经营从传统的门店经营向网络经营转变，旅游者从过去观光游览到现在越来越重视旅游过程的品质体验等，旅游的外延和内涵都发生了很大变化。此外，由于部分旅游者的素质不高，旅游者出现一些不文明的现象，在国际、国内造成了一定的负面影响。这些新的现象和新的情况都迫切需要加强依法治理工作。因此，制定条例是规范业态发展，维护市场秩序，提升服务质量的需要。

    二、《条例》的总体立法思路

    根据《旅游法》以及有关法律、行政法规，结合本省实际，立法起草小组经反复研究，确立了制定条例的总体思路。

    （一）采取综合立法模式。我省在建立旅游发展协调机制、明确旅游发展促进措施、加强旅游公共服务体系建设、确立统一的市场规则和规范的权利义务关系、明确旅游者的权益、以诚信促进旅游业的持续健康发展等方面都有紧迫的立法需求。因当前很难对上述各类旅游立法需求分别制定单项条例，故宜采取与被修订的《江苏省旅游管理条例》一样的综合立法模式。

    （二）加快推动旅游产业发展。我省旅游经济近年来持续增长，旅游产业竞争力不断增强，经济社会贡献份额进一步扩大。为确保旅游业持续健康发展，充分发挥其调结构、稳增长、促消费、惠民生的作用，在立法中应当在旅游产品线路体系、旅游人才教育与培训、旅游电子商务平台建设、旅游标准化建设、政府采购、带薪休假制度等方面促进我省由旅游大省向旅游强省转变。

    （三）注重旅游公共服务体系建设。2015年是我省旅游行业的“旅游公共服务提升年”，加快旅游公共服务体系建设是实现我省旅游业跨越发展的现实需要，也是打造“畅游江苏”品牌的重要保证。因此，在立法中应当突出旅游公共服务体系建设，尤其要在旅游交通指引标识、旅游信息咨询中心、游客服务中心、停车场、厕所、免费无线网络覆盖建设等方面进行法治引领，推动我省旅游公共服务体系建设迈上新台阶。

    （四）加强旅游市场诚信建设。中华民族历来重视道德建设，推崇诚实守信，将诚信视为立国安邦、安身立命之本。为加强对守信者的保护和对失信者的惩罚，在立法中应当进一步规范旅游市场秩序，促进旅游服务质量水平提升，营造安全放心的旅游消费氛围，打造良好旅游市场环境，并倡导文明旅游，提升旅游者文明旅游素质。

    （五）总结我省旅游发展和旅游监管的经验。在立法中，应当充分吸收行之有效的政策和制度，把《江苏省政府关于进一步加快发展旅游业的意见》（苏政发〔2011〕69号）、《省政府关于全面构建“畅游江苏”体系，促进旅游业改革发展的实施意见》（苏政发〔2014〕85号）和《江苏省“十二五”旅游业发展规划》提出的有关要求上升为地方性法规，使其制度化、规范化。

    （六）做好与现行法律、行政法规的衔接。在我省旅游立法框架下，一方面应当做到不与宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触，另一方面应当做好与涉及旅游的国家层面和我省各行业已有法律规范的衔接，做好与国际通行的行业规则的衔接。

    三、《条例》主要内容

    《江苏省旅游条例》是《旅游法》出台后，我省出台的第一部旅游地方性法规，与 2000年10月17日江苏省第九届人大常委会第十九次会议通过的《江苏省旅游管理条例》相比，实现了“三大突破、十大创新”。

    （一）三大突破

    1.条例名称的突破：从《江苏省旅游管理条例》到《江苏省旅游条例》，政府实现了从“管理者”到“促进者”的角色转换。

    2.条例体例的突破：把“旅游公共服务”、“诚信经营与文明旅游”分列，突出江苏的地方立法特色。

    3.条例内容的突破：坚持问题导向，注重针对性、规范型、前瞻性与可操作性。

    （二）十大创新

    1.突出政府部门及其旅游管理部门的职责

    条例突出县级以上人民政府在促进旅游业发展中的统领低位，明确旅游管理部门及政府相关部门、旅游行业组织在促进旅游业发展中的各自职责。

    2.注重旅游规划的规范引导

    条例在依据《旅游法》的基础上，结合江苏的特点，对旅游规划的内容进行了扩充，要求与相关规划项符合或保持衔接，并需要公开征求社会公众和专家的意见。

    3.促进乡村旅游及旅游企业发展

    条例针对乡村旅游制定促进措施、推进乡村旅游扶贫、富民工程。

    4.加快智慧旅游发展

    条例鼓励旅游经营者建立旅游电子商务平台，发展旅游电子商务，提供个性化的定制和预约服务，实现信息查询、预订、支付和评价等在线服务功能。

    5.完善旅游公共服务体系

    条例明确了旅游公共服务体系需要从信息咨询服务、安全保障服务、交通便捷服务和便民惠民服务等方面着手，促进旅游供给侧结构性改革。

    6.规范导游、领队的从业行为

    条例一方面规定旅行社与其聘用的导游、领队订立劳动合同，缴纳养老、医疗等社会保险费用；另一方面严格规范导游证、领队证仅限本人使用。

    7.倡导诚信经营与文明旅游

条例围绕“诚信档案的建立”和“不文明行为记录制度”对旅游企业的诚信经营与旅游者的文明旅游行为进行了集中规范。

    8.保障旅游者权益

    针对季节性游客密集的特点，条例规定县级以上地方人民政府有关部门，可以在旅游旺季旅游者密集的景区、景点现场受理和解决旅游投诉。

    9.落实旅游安全职责

    条例规定县级以上地方人民政府负责旅游安全工作，建立健全旅游安全的工作责任制。旅游、安全生产监督等有关部门依法履行旅游安全监管责任。

    10.强化法律责任

    为增强条例的刚性和可操作性，在上位法的法律责任之外，条例增加了四条法律责任条款；对上位法中已有处罚的条款，条例提高了条款下限，加大了惩罚力度。 

    四、《条例》有效期

    条例在2015年12月4日颁布，从2016年3月1日起开始实施。2000年10月17日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《江苏省旅游管理条例》同时废止。

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