《新北区规范性文件制定程序规定》解读

　　《新北区规范性文件制定程序规定》（以下简称《规定》）于2013年4月1日以《关于印发新北区规范性文件制定程序规定的通知》（常新政规〔2013〕3号）的形式公布，并于发布之日起施行。
　　这是我区在《新北区规范性文件制定管理办法》（常新政〔2005〕64号）的基础上，本着从源头入手，全面规范规范性文件规划起草、法律审查和审议发布的全过程，强化对规范性文件监督的重要举措。
　　一、制定《规定》势在必行
　　长期以来，规范性文件在我国行政管理领域占有非常重要的地位，是行政管理的重要依据之一，行政机关大量的行政行为是直接根据规范性文件作出的。制定和实施规范性文件，是各级人民政府特别是基层人民政府以及政府各有关部门经常性的基础工作，也是行政管理的重要内容。通过制定和实施规范性文件对行政事务进行及时有序地管理和规范，是行政机关行之有效的管理手段，在填补法律空白、增强法律规范的可操作性、提高行政管理效率、推进依法行政进程等方面都起到了重要而积极的作用。与此同时，与依法行政的要求相比，规范性文件还存在许多不容忽视的问题。在我国尚未对规范性文件的制定和监督作出专门而统一的法律规定的情况下，受行政机关长期依赖传统的行政手段以及滥用制定权等因素的影响，实践中，规范性文件政出多门、数量庞大、底数不清，规范性文件制定程序缺失、发布形式不规范、内容违法不当、监督管理不到位的现象仍时有发生。
　　随着我国依法行政进程的不断推进，对作为抽象行政行为的规范性文件进行监督已摆上重要议事日程。国务院《全面推进依法行政实施纲要》将制定规范性文件纳入了制度建设的范畴，对规范性文件的制定、评估和清理提出了要求，专门强调要加强对规范性文件的监督。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》进一步提出，要建立健全规范性文件监督管理制度，并从规范性文件制定权限和发布程序、规范性文件备案制度、规范性文件定期清理制度三个方面分别作出了具体规定，省市也分别出台了规范性文件制定和管理有关规定。我区2005年制定的《新北区规范性文件制定管理办法》，对规范性文件制定和管理方面的规定比较原则，在施行中也因部门理解存在偏差而导致制定程序不一致，从加强对抽象行政行为的监督，维护社会主义法制统一，保障行政管理相对人合法权益，全面推进依法行政的需要出发，有必要对原有的规定进行修订，并重新制定发布。
　　二、规范性文件的定义
　　目前，国家对于规范性文件的概念没有统一规定。实践中，由于规范性文件表现形式复杂多样，在与一般行政公文的区分上普遍存在着难以准确界定的现象，影响对规范性文件的有效监督。《规定》在我区原有规定的基础上，综合参照上级部门的相关规定并借鉴兄弟县区的规定，从主体的行政性、对象的外部性、内容的抽象性、程序的规定性、适用的强制性角度，在总则第二条中对规范性文件的内涵作出了原则规定，即：“本规定所指的规范性文件，是指区政府为领导和管理本区各项行政工作，依法制定并以区政府文件形式发布的涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有约束力的办法、决定、意见等的总称。”这里的“具有约束力”，主要是指针对不特定的公民、法人和其他组织发布，且能够反复适用（最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条）。
　　三、规范性文件的制定程序及公布
　　《规定》参照《规章制定程序条例》的相关规定，就《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》着重强调的“听取意见”、“合法性审查”、“集体讨论决定”做了重点明确和细化。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》等规定，参照《规章制定程序条例》，对规范性文件制订计划、报送要求、法律审查、发布形式、公布方式等做了具体规定。如《规定》第十一条第一款规定：“规范性文件起草单位将规范性文件草案经单位主要负责人签字并加盖单位公章，一式三份报送区政府法制办审查，同时报送电子文本一份。联合起草的规范性文件草案，应当由共同起草单位主要负责人签字并加盖公章后报送”。再如，在征求意见过程中发现有关部门对规范性文件草案送审稿有不同意见的，《规定》第十六条明确规定：“由区政府法制办组织协调；经协调不能达成一致意见的，区政府法制办应当将主要争议、协调情况和处理意见报起草单位分管区领导协调决定，协调一致后方可提交区政府审议”。再如，为贯彻落实规范性文件必须公开的要求，便于社会各界对规范性文件进行监督，《规定》结合我区开展政府信息公开工作的实践，第二十条明确规定：“规范性文件以区政府文件形式发布，并按照有关政府信息公开的规定，向社会公布”。
　　四、规范性文件的管理
　　该部分内容主要是关于规范性文件定期清理制度的具体设计，以及规范性文件内部管理的基本要求。建立和强化规范性文件定期清理制度，是《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出的新举措，对于保证规范性文件合法有效，推进依法行政具有重要意义。强化对规范性文件的日常管理，落实保障措施，是提高规范性文件监督效能、优化管理手段、方便群众监督的重要基础和保证，实践中还存在不少薄弱环节，亟待加强。
　　此外，以区政府名义发布的其他政策性文件，虽不是规范性文件，但由于涉及面广，影响较大，其制定程序亟待规范，故《规定》第二十四条强调：“以区政府名义发布的其他政策性文件的制定程序，可以参照本规定执行”。

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